【实践新论】科学推进大气污染治理生态补偿机制

编者按：为进一步深入学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，推进用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作，把制度优势更好地转化为治理效能，中央网信办与光明日报社共同组织“实践新论”网上理论传播专栏，陆续在光明网推出系列理论稿件和新媒体作品，解析理论与实践之间的内在逻辑，敬请关注。

2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江省安吉县余村考察时首次提出“绿水青山就是金山银山”理念。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上明确指出，要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。今年3月，习近平总书记再次到安吉余村考察时强调，绿色发展的路子是正确的，路子选对了就要坚持走下去。

十五年来，党和国家对“绿水青山就是金山银山”理念的认识在不断深化。“绿水青山就是金山银山”揭示了一个硬道理——保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。如何将自然资源变成金山银山，涉及到如何建立体现生态价值的资源有偿使用制度和生态补偿制度；如何建立好资源有偿使用和生态环境补偿的制度体系，则是推进跨区域环境联合治理战略的关键。

强化生态补偿机制的顶层设计

之所以要建立生态补偿机制，是因为一个区域为了保护生态环境可能会付出一定的成本，但带来的生态环境的积极变化会使相邻区域受益。在这种情况下，就需要建立有效的生态补偿机制，合理体现生态环境作为公共品的价值，统筹区域协调发展。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视和反复强调生态补偿机制建设。比如，2020年8月30日，习近平总书记给建设和守护密云水库的乡亲们回信指出，各级党委和政府要深入贯彻生态文明思想，把生态文明建设作为战略性任务来抓，坚持生态优先、绿色发展，加强生态涵养区建设，健全生态补偿机制，共同守护好祖国的绿水青山；2019年8月26日，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上讲话对“全面建立生态补偿制度”进行专门论述，强调“要建立健全市场化、多元化生态补偿机制”；2018年4月26日，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话，强调“要完善体制机制，发挥区域协商合作机制作用，建立健全生态补偿与保护长效机制，强化共抓大保护的协同性”……此外，《生态文明体制改革总体方案》和《关于健全生态保护补偿机制的意见》等文件的出台，进一步夯实了生态文明建设的“四梁八柱”，对全面推进生态补偿机制做出了顶层设计。全国各地有关部门以此为依据对生态补偿机制不断进行探索和实践。

省内大气污染治理生态补偿的实践

治理大气污染是中国生态文明建设工作中的一项重要任务。因为大气污染本身成因、传导和治理的复杂性，而且自然气象条件下污染性气体的扩散会影响周边地区环境质量。大气污染治理生态补偿涉及面广、利益关系复杂，机制的建立健全受多方面因素影响。中央对生态补偿作出顶层设计后，近年来，山东、湖北、河南、安徽和河北等地陆续开展了对大气污染治理生态补偿的实践探索。各省根据自身社会经济发展水平和大气污染特征先后出台了具有地方特色的大气污染治理生态补偿政策。

根据自然气象对大气污染物的稀释扩散条件，各省设置了不同的城市稀释扩散调整系数，一定程度上减少了自然条件对环境空气质量变化的影响。有些省随着环境质量改善与环境管理需求动态调整生态补偿标准。比如试点初期，山东省将大气环境生态补偿资金系数确定为20万元/(微克／立方米），随着大气污染防治工作的深入开展，改善空气质量的难度逐渐加大，主要污染物排放浓度的绝对值逐渐缩小，又分别于2015年和2017年将补偿资金系数分别提升至40万元/(微克／立方米）、80万元/(微克／立方米）。另外，这些省出台的生态补偿机制都包含由省级单位向大气环境改善的城市提供补偿、由大气环境恶化的城市向省级单位进行赔偿的双重约束机制。如河南省公布了2020年7月全省环境质量生态补偿情况，全省共支偿城市环境空气质量生态补偿金3169万元，得补4014万元；其中，新乡市支偿金额最高，为1273.5万元，南阳市得补金额最高，为1222.5万元。

这些都是各地运用经济和行政手段促进大气污染综合治理工作的创新，也是生态文明体制建设的重要实践。同时，在实践中这些探索尚存不足，比如生态补偿支付标准的测算科学性有待进一步提高，治理的考核指标和权重缺少对区域性差异的考量，生态补偿机制的市场化、多元化不强等等，诸如此类的问题制约了生态补偿机制有效顺利实施，在今后工作中需要不断完善。

不断在实践中完善大气污染补偿

总的来说，大气污染本身所具有的复杂性、空间相关性和复合性的特点，使得补偿机制尤其是跨省补偿机制的理念落实及实践仍然面临许多复杂问题，限制了生态产品价值实现。且类似于京津冀这种基于协商的生态补偿标准一般趋向偏低，不利于激励区域内污染治理成本低的地区采取更多措施，尤其是采取机会成本高的措施。而补偿标准偏低主要还是“资金来源”单一，资金支持不足。党的十九大报告中提出要“建立市场化、多元化生态补偿机制”，就是充分认识到主要依赖政府财政转移支付的生态补偿的资金难以满足全面开展环境治理工作的资金需求。

因此，构建起完善的大气污染治理跨省补偿机制，需要不断地在实践中完善，国家层面需尽快出台生态补偿条例和法规，让大气环境生态补偿有法可依。与此同时，还要进一步引导社会资本参与大气污染治理，探索社会资本更多参与绿色PPP项目，通过设立区域内政府联合出资、社会资本与公众广泛参与的生态补偿专项资金，建立健全大气污染治理生态补偿的投融资机制。这既是协调大气环境治理所涉及的相关方利益和化解经济发展与大气污染治理资金短缺的途径，更是今后完善生态补偿机制、使其在大气污染治理中发挥有效作用努力的方向。

（作者：天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长　张中祥）

（漫画：张建辉）